行政诉讼中适格被告的确定是个重要问题，直接关系原告起诉成立与否和法院最终裁判结果。最高院《行政诉讼法若干问题的解释》第２３条直接规定“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人身份参加诉讼。”据此，行政诉讼中对适格被告确定问题的重要性可见一斑。

    《行政诉讼法》第２５条对五种情形下的适格被告作出了规定，其中第５款规定“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”该规定虽然确定了行政机关被撤销情况下，谁是适格被告的总原则，但社会生活纷繁复杂，行政机关撤销、合并、分立、重组、职权转移等各式各样，很多情形单靠该原则无法确定适格被告。

    如刘某诉中牟县建设管理局一案：2006年4月原告刘某的人力三轮车被中牟县建设管理局市容监察大队暂扣，原告当天要求归还被拒，6月份原告补缴罚款20元后要求归还三轮车未果（实际三轮车已丢失）。原告起诉中牟县建设管理局要求赔偿损失。中牟县政府于2007年撤销了被告中牟县建设管理局所属的市容监察科和市容监察大队，同时成立了中牟县市容管理局，被告中牟县建设管理局所属的市容监察科和市容监察大队的一切职权划归中牟县市容管理局行使。被告中牟县建设管理局认为自己不是适格被告。

    《行政诉讼法》第２５条第５款的规定解决不了本案的问题。本案不是行政机关被撤销的情形，而是行政机关仍然存在，但其部分管理职权，因行政机关职权的重新划分，已经归属其他行政机关，对暂扣物品这个事实行为的后果是由建设管理局承担，还是由享有原市容管理职权的市容管理局承担？

    我们认为，本案中牟县建设管理局市容监察科和市容监察大队行使市容管理职权属于其建设局内部分工，适格被告是建设局而不是其下属机构。原告主张的侵权事实发生时，赔偿义务机关是被告建设局，虽后因其市容管理职权发生转移，下属机构被撤销，但被告未被撤销，且暂扣车辆丢失事实发生于被告行使职权阶段，故其仍是适格被告。本案的特殊性在于被告建设局的市容管理职权虽在暂扣事实行为发生后转移给了市容管理局，但暂扣的三轮车是在建设局的掌控下丢失的，该赔偿责任不因事后管理职权的转移而转嫁给市容管理局。

    案情稍作变化，我们再作讨论：第一种情形，暂扣三轮车在市容管理局成立后随着市容管理职权一并转移给了市容管理局，车是在市容管理局控制下丢失的，那市容管理局就是本案的适格被告；第二种情形，不是暂扣车辆丢失致害的事实行为，而是一般的具体行政行为，如是对市容行政处罚决定不服起诉，则不论该处罚决定是在市容管理局成立前还是成立后作出，即不问是建设局作出的还是市容管理局作出的，只要是在市容管理局成立后起诉涉及市容管理职权的，因该管理职权已经转移给市容管理局，只能以市容管理局为适格被告。第三种情形，假设建设局全部被撤销，全部职权转移给市容管理局，则不论何种情形，只能以市容管理局为适格被告，这是《行政诉讼法》第２５条第５款规定适用的情形。

    以上原则，同样适用于其他行政管理机关被撤销，或者未被撤销但其部分管理职权转移给其他行政机关情形下适格被告的确定问题。而《行政诉讼法》第２５条第５款除适用于行政机关被完全撤销的情形外，对我们所说其他三种情形是不切合的（包括我们所举案例的情形）。因此，建议通过立法或者司法解释的方式，对《行政诉讼法》第２５条第５款的规定加以完善，以便于解决上述所列各种情形适格被告的确定问题。

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