中牟县是一个传统的农业县，伴随着郑州东移及郑开大道的开通，中牟县的土地被大面积征用，在依法治国的今天，村民因土地补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件由此不断上升。然而土地补偿费分配纠纷案件能否作为平等主体间的民事案件受理却长期存在争论， 2005年前，最高人民法院在这类案件性质认识上也存在分歧,最高院研究室和民一庭前后分别做出了受理和不受理两种截然不同的司法解释。2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的颁布实施，从此该类纠纷应属法院民事案件的收案范围有了明确的法律依据。但由于立法的滞后及该解释与现实的冲突，又给此类案件的审理带来了新的问题。审判后，往往出现当事人不服，执行难等问题，这就导致了集体上诉、申诉、上访较多，为此，笔者认为法院目前不具备受理此类案件的成熟条件，以暂不受理为宜。

    一、不宜受理的理由

    （一）立法的滞后，给法院审理中的事实认定带来困难

    该解释第24条规定“征地方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”。由此可以看出， 成员资格确认问题是农村土地补偿费分配纠纷案件的核心问题。对集体经济组织成员资格标准问题，最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》时作为重点问题研究，但后来因农村集体经济组织成员资格标准事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第42条第1项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，最高人民法院就没在《解释》中明确，而是通过司法建议建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。所以，如何确定集体经济组织成员的资格目前尚无法可依。审判实践中，法院审理此类案件首先面临的是确定集体经济组织成员资格的问题。但在集体经济组织成员资格确认标准上各地法院确有截然不同的两种做法。一是户籍主义模式，即只要具有本集体经济组织农业户籍的，就视为集体经济组织成员，可以平等享受分配权利。二是户籍加义务结合模式。即除了具有本集体经济组织农业户籍的外，还应与其他成员一样尽义务，才视为集体经济组织成员。普遍中总有特殊，有些特殊群体人员的集体经济组织成员资格是无法用上述标准解决的，如服役军人、在校学生、未成年子女、超生子女、服刑人员、空挂户、尽义务但户籍未在本集体经济组织的人等。这样导致法院同案会作出不同的处理结果。从而引发当事人对法律的合理不满，持对自己有利的判例为依据上诉、上访，损坏司法权威。

    （二）确定村民资格及土地补偿费分配方案，应属集体经济组织的“自治范围”

    在集体经济组织成员资格确定和具体分配上，多数集体经济组织都通过村民会议等形式制定了“村规民约”，对这方面的内容予以了规定，并多年按此操作。土地补偿费分配纠纷起诉到法院后，就涉及“村规民约”效力问题。作为被告的集体经济组织常以经过村民大会讨论为由，要求法院支持“村规民约”内容，认为这属于其自治范围的内部事务。

    对这个问题，我个人认为，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”据此，最高人民法院已经在该解释中赋予了村民委员会和村民小组可以依照法律规定的民主议事程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费的权力，这也是《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的集体经济组织自益权的体现。“村规民约”大多经过村民大会讨论通过，体现大多数村民的意志，符合大多数村民的利益。这种以“村规民约”为形式的分配方案 ，属村民内部事务，在不违背国家法律的前提下，应尊重和支持集体经济组织合法的自治权，以促进农村民主建设。

    (三)以农为主没有经济收入的村民委员会，使法院的生效判决难以得到执行

对土地补偿费分配纠纷案件，实践中法院对诉的性质认识不一。一种认为是确认之诉，因而作确认之诉受理，在裁判上仅就集体经济组织成员资格进行确认。因为按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”，其表述是“份额”不是金额，也不是数额，其应是一种权利等分的表述，主张的是支持权利。但当事人要求的是给付土地补偿费的实体权利，而不是权利确认，这样的判决对当事人没有现实意义，也容易造成当事人不满。另一种认为兼有确认之诉和给付之诉，因而在裁判上既确认资格，又判决给付义务并明确具体金额。如果判令给付义务和具体金额，法院执行存在较大困难。涉诉集体经济组织在土地补偿费到手后往往即用于成员分配。不同的地区经济状况有所不同，中牟县是传统的农业县，绝大部分村庄没有其它经济收入，法院裁判后根本无财产可供执行。现实中，这方面的案件申请执行人因法院裁判无法执行而上访的事例屡见不鲜。这种立了审不了判了执不了的局面，社会效果不好，信访压力大，有损司法权威。

    综上所述，根据最高人民法院副院长苏泽林在2006年11月30日《人民法院报》上发表的《关于立案审判专业化的若干问题》的讲话中关于案件受理（二）中指出的：“因农村土地补偿费分配发生纠纷的受理应当正确把握法律界限，对经过民主议定程序确认的村民资格、收益分配方案或分配决议提起的诉讼，应当告知其向有关行政主管部门解决”。据此，我个人认为，目前法院不具备受理农村土地补偿费分配纠纷案件的成熟条件，以不受理为宜。

    二、解决该类案件的救济途径及建议

    （一）目前的救济途径

    最高人民法院副院长苏泽林在《人民法院报》上发表的《关于立案审判专业化的若干规定》的讲话中明确指出：“对经过民主议定程序确认的村民资格、收益分配方案或分配决议提起的诉讼，应当告知其向有关行政主管部门申请解决，对行政主管部门的处理决定不服的，当事人可以提起行政诉讼”。据此，对当事人向人民法院提起诉讼的土地补偿费纠纷，应当告知当事人向当地政府申请解决。如对当地政府的处理决定不服的，可提起行政诉讼。

    （二）建议

    土地补偿费的合理分配事关老百姓的生存问题，是党和国家关心的大事。为此对此类纠纷政府应提前介入予以指导审查，不能到出现问题才去解决问题，从源头上防患于未然才是根本。所以建议：土地被征收后的土地补偿费由乡、镇政府代管，按法律规定由村民委员会、村民小组按民主议定程序确定分配方案后，进行公示，并报当地乡、镇政府备案审批后发放。该集体经济组织成员如对分配方案有意见可向当地乡、镇政府申请复议，乡、镇镇政府审查其异议是否成立，并做出处理决定。当事人对处理决定不服的可提起行政诉讼。

    这样做的益处是：1、按照法律规定充分尊重了村民的自治权利；

    2、一定程度上避免了决定分配方案时的家族势力等非正常因素的影响，导致分配方案的人为不公正，减少此类纠纷的发生，即便发生少量纠纷，乡、镇政府情况清楚，容易处理；

    3、增加乡、镇政府的责任承担，如有该给不给的情况发生，乡、镇政府应负审查责任与村委、村民小组承担连带给付责任。这样可以避免法院生效裁判因集体经济组织无财产可供执行的尴尬局面。

    责编/小黄