地方立法的法律地位早已经在我国宪法和相关法律中予以明确，地方立法愈发能动地因应着社会发展和人类文明进步而逐渐扮演着愈发重要的角色，但是在当下的中国，尤其是和谐社会的地方立法，如何在科学发展观的引导下走向“和谐”？它发展过程中会遇到还有哪些问题需要解决？这些问题又如何加以解决？这些都是地方立法摆在我们面前亟待解决的问题。本文拟对此问题谈一些粗浅的认识。
一、地方立法面临的问题
地方立法在我国最近十几年发展迅速，仅地方性法规就已以万计数，这还不包括更为大量的地方政府规章。在未来数十年，地方立法在数量上必然更为可观；在内容上，大量地方立法以为民服务、公民权利保障、人性化为规范内容，更是使地方立法沿着因应民意的方向发展。但是，我们不应就此沾沾自喜，欣喜的发展趋势背后尚存在一些矛盾和问题。
（一）中央与地方的立法冲突
立法是对各种社会利益冲突的整合。在我国，市场经济在政府引导下由计划经济体制转轨而来，因此中央与地方从理论上讲原本应当一致的利益，在特殊的历史情境中并不完全一致，而且，近些年来经济改革要求地方自主权进一步扩大，从而使强中央的主观愿望不能实现。这在立法领域的重要表现就是中央与地方的立法权划分一直随着中央与地方的利益划分状况而左右摇摆不定，而没有像美国、德国等一些国家那样实现联邦与州之间立法权划分的法制化和制度化。多年来我国地方囿于没有明确的权力界限而一直都在摸着石头过河，地方立法机关或者意识过于超前和先行而超越范围抢占了中央立法的“跑道”，或者因担心“闯红灯”而在亟需规范的地方性事务面前畏手畏脚而丧失最佳立法时机。具体表现就是地方立法与中央立法相冲突，如自主性地方立法对诉讼制度、刑事处罚、财税和金融等事务做出调整，实施性立法改变法律、法规明文规定的行为幅度、种类和条件等。《立法法》明文规定了中央专属立法权，对地方性法规和地方政府规章的权限范围也做出了相应的规定，从某种意义上说，是立法权划分法制化的一个进步。但是，问题仍然存在，例如，由于没有对地方性法规调整范围的关键性概念——“地方性事务”进行明文列举，也没有明确“地方性事务”的确认标准，所以地方性法规具体可以调整哪些事项仍然是模糊的，未来数年内，至少在地方性事务未被列举之前，地方立法与中央立法之间的冲突仍将存在。
（二）各地方之间发展不平衡，导致地方立法之间差异较大，为执法和公民守法带来困难
我国地域广阔、民族众多、资源分布极不均衡，各地方之间存在着巨大差异，在未来数十年内，各地方差异可能还会继续加大，而以地方实际情况为调整内容的地方立法之间就必然存在不一致，而且随地方差异的增大，不一致还会继续加大。这可能导致同一行为在甲地区是允许的，而在乙地区是禁止的，同一行为在甲地区不需要办理许可证，而乙地区必须办理许可证等情况的出现。市场经济是地区之间相互往来的开放经济模式，市场经济越发展，跨地区的交流就越广泛，但公民在跨地区交往时，又必须面对与所在地立法不一致的当地的地方性法规和政府规章，这必然会加大公民的守法成本、降低法的实效、可能还会使公民因不知情受到处罚而降低对法律的信仰程度。
（三）计划经济体制下的权力本位流弊在一定时间内仍将负隅顽抗，地方立法在主导观念上尚存在权力本位的影子，对公民权利保障造成一定的负面影响
从来源看，立法权不是立法机关天生带来的，而是来自于公民的授予，行政机关作为执行机关，其立法权更不具有开端性。所以，在我国，虽然国家机关与人民的根本利益是一致的，但是，权力拥有与行使的分离还是可能使权力所内涵的扩张性、侵犯性、滥用性等不良基因顽强地凸现出来，导致立法机关的立法动机和价值取向与权力归属主体的需求发生不同程度的偏离，为谋取不当利益而不惜限制或剥夺公民的权利、附加不合理义务，而将服务和保护公民合法权益的重任抛在一边。表现为两个方面：一是将本应由公民享有、立法只是对其予以承认、确立、保障和维护的权利看作是恩赐或赏与，没有将服务于公民权利看作是权力存在和运作的唯一理由；二是将立法看作是管理老百姓的工具，侧重对社会安全和秩序的维护，而较少规定提高公民物质和精神生活条件的措施，背离了以人为本、建立和谐社会的重大和长远目标。此外，利益规则作为一种潜流，不断侵蚀立法权，使其异化。市场经济条件下，社会资源应进入市场，以市场作为资源的主要配置方式，权力也不免受到利益的影响。地方立法的制定主体——地方权力机关和地方政府，都背负着发展地方经济、提高人民生活水平的重任，其主要领导的职位升降很大程度上也受经济发展水平的影响。在这一背景下，一些地方不能正确定位地方利益与中央利益、局部利益与整体利益、眼前利益和长远利益的关系，以发展经济为名，搞地方保护主义和部门保护主义之实，甚至违背市场经济规律的内在要求，通过立法为本地方、本部门争权夺利。
（四）立法技术尚不成熟，立法程序设计过于粗糙、民主程度不高
立法实践中，有地方立法机关认为，地方立法应该最迅速地应对纷繁复杂且富于变化的社会事务，应该也完全可以适当牺牲法的稳定以求变动性和高效性，因此，地方立法可以简略程序设计，缩短一些步骤的时间，甚至可以取消一些不甚重要的法定步骤。在这种不正确观点指导下，一些地方任意设计立法程序，修改法定步骤，不进行立法预测就使项目匆忙上马，不召开相关部门的协商和讨论会而单凭负责人的一句话就对利益冲突做出决断、不召开公众听证会或座谈会，甚至不按照法定形式向社会公布。立法民主化程度不高也是其中的一个重要问题。立法本身是多元化利益要求的协商和妥协过程，也是立法机关对社会关系恰当需求的一个回应过程，因此，立法应建立多样化的利益表达机制，听取相关利益群体和利害关系人的意见表达。近几年，很多地方立法机关大搞 “开门立法”，征求立法建议，网上听取公众表达意见，召开听证会等，以图实现立法机关与公众的互动，其成效颇为显著。但仍然存在三个极端的偏差：第一，搞形式主义，把公众参与立法当作“亲民”和取得政绩的工具，大多数公众参与场合都是以“走过场”的形式草草收场，而不认真听取并较少吸纳利害关系人的意见和建议，更有甚者，事先和利害关系人打招呼，使侵害其权益如车票、水电费等涨价的决定也能戏剧性地获得一致好评；第二，听取意见和建议的过程一搞就旷日持久的没完没了，立法成为了双方或多方利害关系人争夺利益、推卸义务的场所，不但立法机关的作用发挥受到限制，还浪费了巨大的人力、物力和财力资源，徒增立法成本。第三，对专家的参与作用也存在误解：一是专家参与形式化，对专家的立法建议采取有利者用之、不利者舍之的态度；二是专家参与工具化，即或者把专家参与视作提高品位和质量的标榜，或者将专家当作挡箭牌，以专家曾参与该立法制定为借口推卸责任或者证明违法条款的合法性；三是认为提高立法质量应侧重提高立法的民主化程度，强化公众参与，而专家参与立法则可能会影响甚或抵消民主化的发展，还可能影响专职立法人员的作用发挥；四是认为只要专家参与了立法，就意味着所制定的文件必然是从形式到内容、从事实阐述到利益平衡都具有了合法性和合理性。
（五）地方立法抄袭现象严重
改革开放20多年来，我国立法取得了举世瞩目的成就，但是，随着立法数量的日益增多，法律、法规和规章之间的重复和互相抄袭现象也越来越严重。据相关统计，某一地方政府规章抄袭其他法律文件的数量达到了该部规章的50％。一些地方立法机关，在内容上直接使用其他法律文件的条款，而根本不考虑或者较少考虑本地方的政治、经济和文化状况，在形式上则套用其他法律文件的章节结构，只求完全一致，而不考虑是否有必要。以实施性立法为例，一些地方立法机关停留于“转发”、“抄袭”的层面，几乎通篇照抄照搬上位法的内容，如果说有“创新”，也只是将上位法中涉及监管执法部门和地域特征的条款“地方化”和具体化而已，该具体的没有具体，该明确的没有明确，原则性的内容仍然过于原则，失去了制定实施性立法的意义。以《浙江省劳动保障监察条例》（2005）为例，该条例第13条第三款规定：“劳动保障行政部门之间对管辖有争议的，应当报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。”这一规定与国务院《劳动保障监察条例》（2004）第13条第二款的规定是相同的。该规定是“劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。”
地方立法所面临的困境和问题都待我们的积极关注。未雨绸缪，防患未然，积极采取应对措施，为地方立法提供合法保障，最大限度发挥其积极效应，并将负面影响减至最低，是我们解决地方立法相关问题的态度。
二、以“权利本位”定义地方立法价值取向
“立法过程是利益分配的过程，正义而不是真理是立法的最终价值准则”，而“正义的法律应是对人性之美的弘扬和对非人性之恶的制约”，法律的正义性要求立法必须反映和力图实现社会正义，必须以社会正义作为权利（力）和义务分配的指导原则，必须从人出发、以人为中心，坚持立法的人性化价值取向，以为人民服务作为最高和最终的价值准则。概括而言，正义的立法应当体现权利本位精神。权利本位作为一切进步立法必须坚持和贯彻的价值导向和精神内核，其要义被精辟地概括为“在整个法律体系中，应当以权利为起点、核心和主导”。以权利为本位的立法必须处理好以下三对关系：
1.在权利和义务的关系上：“权利是目的，义务是手段，法律设定义务的目的在于保障权利的实现；权利是第一性的因素，义务是第二性的因素，权利是义务存在的依据和意义；义务是权利的对象化，义务通过权利表现自己的价值，并处于受动的、待价的或待命的状态。”这就要求，在立法时必须坚持：义务服务于权利，“义务的必要性取决于权利”，义务的设定必须也只能是为了权利，而不能为了权力或者义务而设定义务；义务来源于权利，“义务的合理性来源于权利”，不存在无权利的义务，法律没有设定某一权利，就不能也没有必要规定相对应的某一义务；义务从属于权利，义务的额度必须与权利的额度相适应，规定了一个单位的权利，就不能据此规定两个单位的义务。
2.在权利与权利的关系上：权利之间应当平等，“不仅权利主体的资格要普及于全体社会成员，而且所有公民在法律权利和义务的分配面前一律平等”。人类社会的发展历史表明，从来就不曾有过任何一个社会实现了实质意义上的人人平等，人与人之间在财产占有、性别、职业、受教育程度等方面，都存在着先天带来的或者后天形成的区别和重大差异。法律没有能力去消除这些区别和差异，但是法律应当努力赋予这些充满差异的个体以平等的地位和权利，亦即“相同的人和相同的情形必须得到相同的或者至少是相似的待遇,只要这些人和这些情形按照普遍的正义标准在事实上是相同的或相似的”。这就要求立法时不得进行不合理的分类，不得以诸如种族、性别、信仰、身份、地位、财产和文化程度等作为立法分类的标准，不得据此在利益、资源的分配上厚此薄彼，不得规定以任何形式表现出来的特权，不得歧视弱势群体和少数人群，这样才符合国家“平等关怀与对待所有社会成员”这一基本原则。按照这一标准，那些规定残疾人、乙肝病原携带者、不足某一身高标准者等不能参加某种考试、不得担任某种公职、不得参加某种集会等条款的立法就不是正义之法，不是符合质量标准之法。当然，遵守权利平等标准，并不排除立法中的一些特殊情形，立法不得纵容不平等，但是却也不能因此就陷入绝对平等的窠臼。机械地要求人人平等并不能体现公平和正义，对某些为社会做出特殊贡献或者具备特殊才能的群体赋予其获得更多的政治、经济等方面的社会资源的权利，对某类特殊的个体，诸如老年人、残疾人、妇女、儿童、失业者等完备其获取福利、救济、物质帮助、就业医疗等方面的特殊权利保护和特别照顾，才更能克服形式正义观念所存在的缺陷，也更为现实。
3.在权利与权力的关系上：“公民的权利是国家权力的源泉,也是国家权力配置和运作的目的和界限,即国家权力的配置和运作,只有为了保障主体权利的实现,协调权利之间的冲突,制止权利之间的相互侵犯,维护和促进权利平衡,才是合法的和正当的。”亦即：权力来源于权利。法律、法规等对权利的规定，其实质在于“承认、确立、保障和维护，而非恩赐赏与”，而“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺”。而且，就二者的源流关系看，权力也是由权利（通过选举）转化而来的。权力从属于权利。二者相比较而言，权利是目的，权力是保障和实现权利的手段，权力只能以公民的权利利益，乃至整个社会、国家利益的维护和保障为目的。权力服务于权利。公民通过选举授予国家机关以权力的目的就在于保障权利的实现，权力存在和运作的理由则在于服务于权利。这就要求立法者在立法时，必须以保障公民权利为指向和坐标，而不得擅自限制和剥夺宪法和法律赋予公民所享有的权利，不得基于扩大和保护权利之外的其他目的而扩大权力范围，不得借分配或发放政治、经济资源之机而谋求、攫取部门、单位甚至个人的私利，否则，所立之法即使未因抵触上位法规定而属违法之法，也必定遭受抵制和怨怼。
三、立法权限划分的界限与尺度
如果没有地方特色，地方立法就会丧失其存在的基础和必要性，而地方立法的自主性和创造性则是地方特色的重要保障和实现途径。地方国家机关更为直接地接触公民个人和团体，能够更为及时地了解他们对新制度的需求，从而能够更为及时地将这些需求纳入到立法的调整范围，“使新制度安排在没有获得全国性的合法地位之前，具有局部范围内的合法性”，因此，发挥地方立法的自主性是当前解决立法实际问题的一个关键。必须注意三个问题：一是立法必须在一定的限度和范围之内，这个范围就是“地方性事务”，即自主性地方立法的对象只能是地方性事务，如城市烟花燃放、养狗、对区域内河流、湖泊和风景名胜等的维护和管理等，而不能超越职权规范犯罪和刑罚等专属于中央立法调整的事项和属于其他行政区域或跨区域的事务；二是正确对待立法中的“地方特色”。宪法赋予地方机关以立法权，根本目的就是因地制宜地解决中央不能或者不宜解决的问题，这是地方立法的基础。“体现地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准”，一项地方性法规或者政府规章，如果只是与中央保持一致或者与其他省市地方立法保持同步，而没有针对当地特殊问题做文章，没有体现地方特色，那么该项立法就失去了存在的合理性基础。立法人员应该正确认识“地方特色”在地方立法中的重要地位，把主要精力放在对当地社会状况和风俗民情的调查研究上，结合当地实际制定出有特色的地方法律文件，为经济和社会发展创造良好的法制环境。三是正确认识地方立法的“不抵触”原则。“不抵触”应意指不与中央法律和行政法规的精神、原则和具体规定相冲突，而不是必须以法律和行政法规为“依据”，而且，所谓的“不抵触”，在时间上，并不必然表现为地方立法的制定晚于中央立法，在不同中央立法精神相违背的前提下先于中央制定自主性规定，恰恰是地方立法发挥功能的主要领地；对于“不抵触”与“地方特色”而言，二者之间存在着一定的紧张关系，“‘不抵触’可能限制和妨碍地方特色的发挥，特别是在对不抵触存在僵化、简单、机械理解时更是如此；突出特色也可能危害法制统一，因为未必有特色的东西都具有正当性，未必就符合法律的要求”。但是，二者主要还是一种原则性与灵活性的关系，“不抵触”不是不顾本地具体情况和实际需要搞一刀切，更不是照抄照搬上位法的规定，恰恰是根据特殊情况对法律和行政法规做具体规定，是突出地方特色，解决实际问题。
四、地方立法模式选择
在地方立法模式上，国家机关（尤其是政府）仍然是立法的主导，而缺乏对社会力量的重视。这种单一政府立法模式具有一定的弊端，立法机关往往有选择性地提供对其有利的信息而掩盖对其不利的立法信息，强化一部分立法信息而弱化或者忽视另一些有利于科学决策的信息，从而使地方利益和部门利益在立法过程中得到极大的宣扬，而与政府利益不甚重要的社会需求则鲜有问津。变革立法模式，实现单一的政府立法模式向政府立法和社会立法相结合模式转变，为立法注入公众、团体和专家参与等社会因素，具有重要意义。
第一，公众参与立法。正义的政治和法律制度必然是人人参与的结果。因为“人们渴望在管理他们的、与他们的生活和命运息息相关的生活中听到他们自己的声音”，“如果支配社会成员的规则不是来自他们的参与，而是由外部或内部某种专制的力量强加于他们的，社会的道德品质必然受损，即使外加的决定是正确的”。针对我国公众参与立法的现状，应从以下方面予以完善：一是遵循公开原则，向社会公布立法计划、立法计划和立法草案等内容，并使公众了解参与的方式、时间、途径；二是在参与的全过程体现方便民众的理念，以最容易获取的方式公开信息，如在电视普及率高的地区，可以考虑采用电视媒体公布信息，在网络比较发达的地区，可以通过网络征求意见等，同时，听证会、座谈会等的召开应尽可能的安排在周末，在时间上保证公众参与；三是平等地对待参与者，保证利害关系人都有同等的机会参与立法，对于地位、贫富、知识水平等存在差异的公众意见和建议应同等尊重和考虑；四是应使听证会、座谈会、电视、电台、报纸、网络、信件、社会调查等方式和手段相结合，实现参与方式的多样化。
第二，发挥专家在地方立法中的实质性作用。现代立法是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，而不是一种政治活动或其他活动。专家参与立法，有利于以其专业知识和法律知识揭示、体现、利用和表述规律，并减少与上位法规范的冲突、增加立法的针对性和可操作性；而且，由于专家学者一般是中立者，与利益各方没有利害关系，更可能超然于利益诱惑之外，本着学术良知和对人民负责的精神，广泛听取和吸收各方意见，有效避免局部利益过分渗透立法过程，从而公正、客观、全面地协调各种利益冲突关系。与公众参与和社会团体参与相比，专家参与更是具有非常大的优势：一般社会公众和社会团体只能对冲突的利益关系做出感性判断，而其常识性判断无法对立法内容进行清晰和透彻的理解和把握，而专家的专业技能和知识能够确保立法内容的科学化、公正化和合理化。因此，应在立法的各个环节通过各种方式强化专家的立法作用，拓宽和加深专家参与的广度和深度，如吸收专家参与立法调查、研究、立法预测和相关立法准备工作、委托专家起草法案、征求专家意见等，而且，这种强化应是实质性的，而不是形式性的，例如如果不予采纳专家意见，应向上级机关说明理由。
第三，社会团体的立法参与。我国实行的是共产党领导下的多党合作制，各党派之间的共同利益在本质上是一致的，不存在互相诋毁、拆台的现象，没有形成以游说方式去影响立法方向的美国式的强大利益集团，但是，立法是社会多元利益之间不断冲突、抗争和协调的过程，从这个意义上讲，包括公司、社会组织等在内的团体也都可以看作是一个个的利益团体，它们的意见都应该在立法过程中得到考虑，而且它们的意愿表达实际上也是对单一式政府立法模式的制约和补充。立法不是立法机关的自成品，而是“相互竞争的利益之间寻求某种妥协”的博弈产物，如果相关利益群体不能充分表达意见，则妥协过程就会形成一边倒之势，实际上就是取消博弈，扼杀表达。社会团体参与立法的方式很多，可以提出立法建议、参加听证会、还可以对立法草案发表意见，尤其是非利益主体的社会团体参与法案的起草更具有重要作用。
责编/小黄
