车辆限行,让北京众多有车族陷入苦恼，一项涉及数百万人利益的公共政策，在没有经过民主程序的情况下，以通告的形式匆匆出台,令人颇感意外,更让人心里感到别扭, 让很多人带着不满生活，这对社会来说，是件很危险的事。从法律的视角怎样看待车辆限行,解开百姓心中疑团，也成为此事件的当务之急。

背景新闻

    9月28日，北京市有关部门发布的有关交通限行的通告，从10月11日至明年4月10日，北京私家车每周停驶一天,让北京众多有车族陷入苦恼，通告主要内容:

    一、从2008年10月1日起，本市各级党政机关封存20%公务用车。本市行政区域内的中央国家机关，本市各级党政机关，中央和本市所属的社会团体、事业单位和国有企业的公务用车按车牌尾号每周停驶一天(法定节假日和公休日除外)，限行范围为本市行政区域内道路，限行时间为0时至24时。

    二、根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》有关规定，2008年10月11日至2009年4月10日，除上述第一条范围内的机动车外，本市其他机动车(含已办理长期市区通行证的外省、区、市进京机动车)试行按车牌尾号每周停驶一天(法定节假日和公休日除外)，限行范围为五环路以内道路(含五环路)，限行时间为6时至21时。停驶的机动车减征1个月养路费和车船税。

    三、根据上述第一、二条规定，按车牌尾号每周停驶一天的车辆车牌尾号分为五组，定期轮换停驶日，具体由市公安交通管理部门提前公告。

    停驶公车，人们无不拍手称快，认为“停得还不够，最少停一半”。而对于私家车每周停驶一天，却看法不一。各大网站论坛，“骂声”压倒叫好声。 “我管它限行还是不限行，车该开还得开。警察逮不着，拣个便宜;逮着了，给他钱就是，我倒看看他凭哪条哪款处罚我。”有人这么说。一位网友在博客上这样写道:“我无意做刁民，但我有权不满。” 不做刁民公然抗法，这固然值得庆幸。然而，人们感到最可怕的地方，既然在北京，一纸通告可以每天让数十万辆车停驶，其他地方也就没有什么不可以;既然一纸命令可以让你一周停驶一天，想让你一周停驶三天五天，想来也不会是多难的事儿。 对于限行无论赞成还是反对，所有人都在一点上有共识，那就是:最终的决策，必须在充分调研、论证，各方意见得到充分表达之后作出，必须是民主程序的结果。一场唇枪舌剑的听证会应该是绕不开的程序。让人最窝火的是这不是自己的选择，但必须这么做。

                                     陈启辉根据相关报道整理

解析一  

    车辆限行的法律定性究竟是什么？有人认为是行政规章，有人认为是具体行政行为，有人认为两者兼而有之，其实车辆限行的本质是普遍性行政措施。

    陈启辉（郑州市中级人民法院法官）：宪法规定：国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第1款：县级以上地方各级人民政府“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令。”行政措施是指国家行政机关，为了实施法律，执行政策或上级行政机关的决议或命令，在法定权限内就特定事项规定的除行政法规和规章以外具有普遍约束力的办法和手段。行政措施兼具具体行政行为和抽象行政行为的某些特征，针对不特定对象，通常称之为普遍性的行政措施，普遍性行政措施在行政执法中一般表现为通知、通告、布告、命令、决定等。是介于具体行政行为与抽象行政行为两个概念之间的另一种行政行为，如果单纯以具体行政行为或抽象行政行为的标准来判断，将普遍性行政措施归于调整的对象限于特定的事项和特定的人的具体行政行为或调整对象则限于不特定的事项和不特定的人的抽象行政行为都勉为其难，这些行为在要件上都有所缺失。普遍性行政措施原则上适用与普通行政行为相同的规定，也适用一些特别的规定,如行政机关可以不必听取当事人的意见，普遍性行政措施也可以公布，但是公布不是一般命令成立的必要条件。普遍性行政措施规定的是特定事项，因特定事项的出现而生效，也因该事项的消灭而失效，适用期一般较短，具有临时性。普遍性行政措施还具有处理性特征，以设立、变更、消灭权利、义务为目的，是一种能产生具体法律效果的行政行为，是将行政法律规范具体化和付诸实施的形式之一。车辆限行这一通告确立了行政主体与相对人之间具体权利义务，具有具体的法律效果。如果是抽象的法律效果，那只能是法律规范的约束力，而不是行政行为的约束力。正是这种处理性特征，车辆限行的损害变得实在起来，也使普遍性行政措施较之其它法律规范更易成为人们诉讼的对象。尽管人们可能对车辆限行不满，但很少有人对道路交通法律规范不服，这也是行政法规规章与一般行政措施的重要区别。

解析二

    车辆限行的合法性引起广泛的质疑，有人认为违反了物权法，有人违反了警察法，关键在于限行超越了合法的授权，是不合法的。

    陈启辉（郑州市中级人民法院法官）：物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第三十九条还规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。” 由此可见，所有权人对其依法享有所有权的机动车享有占有、使用、收益和处分的权利，任何单位和个人不得侵犯。限行也是限制了所有权人对机动车使用权、收益权的完全行使，继而使所有权人的所有权产生瑕疵，并导致机动车使用价值的贬损或降低。物权和通行权本身是法律赋予的，那么就只有通过法律手段进行限制和剥夺，如果我们能够以行政权力来限制和剥夺我们的法律权利的话，那么就是普遍性的行政措施效力大法律。保护我们的物权的根本要求就是这样的政策需要以法律的形式做出，行政机关作出的任何形式的行政决定,不论其是否对相对人产生法律上的效果,都必须具有组织法上的授权根据,即该决定所涉及的事项必须是有关组织法规范所确定的该机关主管范围内的事项,否则,属于无权限或越权。对相对人产生法律效果的行政决定,至少是其中对相对人发生不利的法律效果行政决定，如限制、剥夺权利或创设、加重义务,必须同时具有行为法上的授权根据，否则,尽管该决定所处理的事项本身也许没有超出组织法规范所确定的该机关主管范围,但因未得到行为法上的授权,仍然属于无权限或越权的决定。同时目的合法手段并不一定合法，如目的合法手段就合法的话，人民的权利和自由就可能会陷于被政府行为肆意侵犯而得不到法律的保障和救济的危险境地。如果车辆限行合法能够成立的话,地方政府如果以同样的理由, 采取诸如禁止居民购车、强制收购居民私车、禁止私车在任何可能发生拥堵的道路上通行、或者对私人购车行为征收高额特别附加税之类的措施,也都可以被认为是合法的。毫无疑问,这是极其荒谬的,在实践中也是非常有害的。有人认为，车辆限行是变相的交通管制，《人民警察法》第15条规定，县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。交通管制总是与一些具体的事项相联系，如发生“重大灾害事故”或者“紧急治安事件”等，只有特定的事项出现，交警才可能采取法律所规定的管制措施，因此，这种措施是针对特定事项而采取的。交通管制肯定是临时的，如果常态化，肯定是违反立法目的。

解析三    

    有人认为此举是政府行为，老百姓买单，是以公权方式侵犯私权，究竟怎么看？

    陈启辉（郑州市中级人民法院法官）：私有财产权的确立是人类创造物质财富的第一推动力，对私有财产权的保护可以最大限度地释放公众创造财富的智慧和热情，进而推动社会的文明进步。私有财产权的存在客观上限制了政府的专权和恣意，是抵制政府权力无限扩张的坚固的金质屏障，划定了政府公权力的范围。现代政府是权力受到制约的“有限政府”，政府存在的正当理由是保护公民的包括财产权在内的各种权利，为公民私有财产提供充分的法律保障，是政府义不容辞的职责。限行是公权对私权的限制，有违宪政原则。交通拥堵的根本原因是地域资源配置不合理导致人口向北京等大城市集中，城市规划不合理以及公共交通发展不足，限制车辆行驶是本末倒置的做法。例如在东京，大多数人乘公交车上班，而不是选择开私家车，原因在于日本的公共交通十分发达，乘坐公交车和地铁几乎可以到达城市的任何一个地方，公交车十分准点，公交，轻轨、地铁都纵横贯通。在城市规划或是改造时，日本人总是优先发展公交。近年为发展经济，我国政府大力推动汽车及相关产业的发展，提倡私人购买汽车，现在汽车多了，政府又限制，是政府未尽好义务，有违信赖保护原则。如果每周停驶一天，就相当于有七分之一的时间无法使用。如果规定长期化，那么以15年的车辆报废年限来计算，累计有两年多无法使用。在无法使用的同时，车辆的元件还在老化，并且依然会折旧，价值降低，补偿是必须的。而补偿的金额确定为减征1个月养路费和车船税，限行补偿方案肯定是不合理的，有人认为是政府犯错，老百姓买单，是以公权方式侵犯私权，不无道理。

解析四　　车辆限行有违程序公正

    陈启辉（郑州市中级人民法院法官）：行政公正是确保行政主体正确行使行政权和保障相对人的合法权益的法律内在要求，它表现为结果公正和过程公正，即实体和程序公正，从程序上看，涉及公民利益重大事项必须举行听证。行政听证程序是指行政机关在做出重大的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的情况做出行政决定的一种程序。在这一程序制度中，行政机关作出影响行政相对人权益决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证人的权利，行政相对人有权就事实和法律适用表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。行政听证程序制度的设立，使行政相对人的权益免受侵犯，也保障了行政管理目标的实现，将行政主体纳入相对人监督的范围内，以防止行政专权和武断，最大限度的限制了行政主体公权力的滥用，在公权利与私权利之间找到了一个最佳平衡点。公平是法的精神，维系这种公平精神，一个国家即使实体法律再健全，没有严格的程序予以保障也等于零。行政机关实行听证制度不仅有利于政府行为的法治化，防止行政机关利用垄断地位谋取不正当的部门利益，而且有利于双向沟通、民主参与，消除由于信息不对称造成的不信任。听证制度作为行政程序法基本制度的核心，已成为世界各国政府行政行为现代化、科学化和民主化的重要标志。其深厚的法理基础来源国家的一切权力属于人民，国家政府的权力来自于人民的授权，它只是代表人民行使政权力和管理国家事务。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，明确指出，要在市县两级政府推行重大行政决策听证制度。因此，限行不听证有违程序公正的行政法原则。

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