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行政附带民事诉讼初探

  发布时间:2017-11-10 16:25:54


    当前的我国处于政府职能的转型期,践行“最好的政府,最大的服务”理念,建设服务型政府,逐步建立一整套“从摇篮到坟墓”的福利体系。当然,在看到政府努力构建服务型政府的同时也要注意到我国行政管理的"触角"已经伸入到社会的方方面面,这就在一定程度上增加了行政权介入平等民事主体之间法律关系的可能性,提供了行政争议与民事争议交织案件大量产生的土壤。但是,因受到现行审判体制的束缚,在具体的司法过程中不存在一个诉讼模式能够较好的解决行政争议与相关联民事案件,行政诉讼与其密切相关联民事诉讼是通过不同的审判程序来加以处理,而非在同一审判过程中一并解决,这就有可能造成审判结果之间的不相协调。

    为解决行政争议与民事争议交叉案件存在的困境,2015年施行的《行政诉讼法》、《关于适用若干问题的解释》对如何审理与行政诉讼相关联的民事争议进行了规定。但是,这些规定只是给了一个脉络性的规定,并没有对实践中如何进行审判操作进行具体的规范。因缺乏相关的具体规定,理论界与实务界在处理相似问题时存在较大出入,你之所谓“行政与民事相关联案件”并非我之“行政与民事相关联案件”,使得在不同语境之下所进行的关于行政与民事交织案件的讨论难以走的长远。

    故而,本文试从行政附带民事诉讼的角度对行政与民事相关联的案件进行探讨,从理论以及实践方面对行政附带民事诉讼展开较为全面的分析,在对行政附带民事诉讼概念进行清晰的确立以及其运行起点进行充分的说明后,就如何在实践中将其向前推进提出了一些简单的构想。

    一、回眸:行政附带民事诉讼的历史演进

    任何事物的发展都不是一朝一夕而成的,都有一个积土成山、积水成渊的过程,行政诉讼附带民事诉讼亦是如此,其当然也有着理论上百家争鸣、实践上备受考量的经历,通过对其理论以及实践上足迹的追述,取其精华、去其糟粕,以期更加合理的建构将来的行政附带民事诉讼。

    (一)理论争鸣

    一个制度的构建总是始于对其概念的界定,而行政诉讼附带民事诉讼的概念更是构建其相关法律制度的重要理论基础。我国学术界从20世纪八十年代就已经开始研究行政诉讼附带民事诉讼。经过二十多年的发展,关于此方面的研究不断涌现,仅在中国知网以“行政诉讼附带民事诉讼”为关键词进行搜索,就有二百余篇。对于行政诉讼附带民事诉讼的概念界定也是百家争鸣,各有其特点以及合理方面。在此,笔者主要对其中较有代表性的观点进行阐述。

    第一种观点认为,行政诉讼附带民事诉讼是指在行政诉讼中,因行政机关的违法或者不当的具体行政行为使得行政相对人的财产或人身遭到损害时,行政相对人一方附带提出赔偿的诉讼活动。罗豪才老师的观点是在1990年的《行政诉讼法》颁布之前提出的,而在1995年实施、并经2010年与2012年两次修正的现行的《中华人民共和国国家赔偿法》,将此观点所涉内容纳入到了行政赔偿的范畴。

    第二种观点认为,行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中,人民法院对此行政案件相关联的民事案件一并进行附带审理,并作出裁判的诉讼活动。虽然此观点指出“关联性”乃行政诉讼附带民事诉讼的核心要素,但是其所提出的“关联性”带有“一般关联性”的色彩,这就在一定程度上扩大了行政诉讼附带民事诉讼的受案范围,可能会将民事诉讼为主导,具有关联的行政诉讼纳入到行政诉讼附带民事诉讼中去。

    第三种观点认为,行政诉讼附带民事诉讼是指人民法院根据当事人或利害关系人的申请,在行政诉讼过程中,对于被诉具体行政行为密切相关的民事纠纷进行一并处理的诉讼活动。该观点进一步加强了行政诉讼与民事诉讼的关联性,并且说明了法院将被诉的具体行政行为与民事纠纷进行一并处理的前提是当事人主动提出申请,此观点得到大多数学者的支持。

    基于上述观点,笔者认为行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件时,根据民事纠纷当事人或利害关系人申请,对与行政争议具有较强关联性的民事争议一并审理的诉讼模式。

    (二)实践足迹

    虽然我国现行的诉讼法或者相关的司法解释并没有对行政附带民事诉讼这一审判模式予以明确规定,但是我们依然可以从具体的立法实践中窥探到其踪迹。

    2000年最高人民法院发布的《行政诉讼法解释》第61条就规定了在行政裁决的诉讼中,当事人可以要求人民法院一并解决相关的民事争议,人民法院可以一并审理。在2009年最高人民法院印发了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》的通知中“充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能,在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时,可以基于当事人申请一并解决相关民事争议。”。2010年施行的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》中“在行政许可案件中,当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的,人民法院可以合并审理”,又将行政许可纳入到行政附带民事诉讼的范围之内。而后在2015年新修订的《行政诉讼法》第61条“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”。同期施行的最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第2条“......请求一并解决相关民事争议的......”、第17条“......请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议,应当在第一审开庭审理前提出......”、第18条、第19条都有相关的规定。

    虽然上述条文对行政附带民事诉讼的实践提供了相关的法律依据,但是都没有对如何操作作出具体说明。现实生活的流变性和复杂性不断地向既成的法律制度提出新的挑战,在这种不断变化的情势之下,2010宁波市鄞州区人民法院做出了司法界的一次重大尝试,作出了全国首例行政附带民事诉讼的一审判决,随后,山东省、重庆市等地对行政附带民事诉讼进行了尝试。这些地区所采用的将与行政诉讼密切相关的民事纠纷一并审理的模式,不但大大减轻了当事人诉累、节约了司法资源,更加为以后其它地区审理行政附带民事诉讼提供了很好的借鉴。

    二、沉思:行政附带民事诉讼的运行起点

    在诸多学者的研究与实践下,我国学术界对于行政附带民事诉讼概念基本上已形成了主流观点,但是如何确立行政附带民事诉讼的运行起点还是众说纷纭,没有一个确定的标准。本文认为,唯有深入剖析这种诉讼模式运行的起点,才能在本源层面给行政附带民事诉讼的司法实践提供最有力的支持。

    (一)关联性

    行政诉讼附带民事诉讼从实践伊始就处于饱受争议的位置,其中一个重要的原因在于应让行政诉讼附带什么民事诉讼的不确定性。依据我国相关的法律规定,在行政诉讼程序中,当事人可以申请一并解决相关民事争议,提起相关的民事诉讼。“相关”一词给行政诉讼附带什么样的民事诉讼进行了界定,这就是我们通常所说的“关联性”。但是“关联性”是一个描述性而非分析性的概念,我们很难根据该概念本身来界定其具体的含义以及范围,而只能通过对其所包含的要素进行分析,来确定一个判断的标准。目前学术界对于关联性有不同的理解:有的学者认为关联性主要是指两种不同性质的争议是由同一行政行为所引起的,且民事争议的解决有待于行政争议的解决;也有的学者认为此种关联性包括三个方面:一是法律上的内在关联性,二是处理上的关联性,三是主体上的关联性。

    笔者认为行政附带民事诉讼的关联性不应仅仅通过确定相关概念的方式来界定,而应该通过列举要素的方式来界定,具体包含以下几个要素:(1)行政纠纷与民事纠纷具有关联性。这种关联性一般都是由行政行为引起的,假如行政纠纷与民事纠纷不存在关联性,法院可以驳回附带民事诉讼。以杨靖、李爱诗诉被告当阳市卫生和计划生育局(以下简称卫计局),第三人文巧巧行政附带民事诉讼一案为例,湖北省当阳市人民法院在判决书中写道“杨哲瀚的死亡与当阳市卫计局的行政行为无因果关系……在本案中不享有民事诉权的事实……驳回二原告的附带民事诉讼,二原告提交的证据六、被告提交的第二组民事诉讼证据与本案行政诉讼没有关联性,故对上述证据本院不予采信。”这种关联性不仅体现在行政争议与民事争议的紧密度上,也体现在行政附带民事诉讼的审理过程中证据的证明力上。(2)民事争议的解决以行政争议的解决为前提。例如在工伤认定的案件中,行政争议围绕对工伤认定,民事争议围绕工伤赔偿,行政争议往往对民事争议具有决定性的作用,假如不能有效解决《工伤认定书》的合法性问题,便不能很好的解决工商赔偿的民事争议。(3)被诉的行政机关实施的具体行政行为涉及民事诉讼当事人或者第三人的权利义务关系,所以在涉及赔偿问题的行政附带民事诉讼中往往有第三人介入。

    (二)附带民事诉讼

    顾名思义,行政附带民事诉讼包含了两种独立的诉讼:行政诉讼与民事诉讼,它们本应是独立的两种诉讼,由于紧密的关联性从而联系在一起,即当事人或者利害关系人在行政诉讼过程的对具有较强关联性的民事诉讼提出一并审理,在这个诉讼程序中,两者之间是主从关系,行政诉讼是主诉讼,民事诉讼是附带诉讼。

    民事诉讼作为附带诉讼的特殊性在以下几个方面:(1)附带民事诉讼主体的特别性,附带的民事诉讼的原被告般有以下两种情况,一种是附带民事诉讼的原告为行政诉讼的原告,被告为行政诉讼中的第三人;另一种是附带民事诉讼的原告为行政诉讼中的第三人,被告为行政诉讼中的原告,例如在重庆市涪陵区美帆实业有限公司诉被告重庆市涪陵区人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认一案中,行政诉讼的原告为重庆市涪陵区美帆实业有限公司,被告为重庆市涪陵区人力资源和社会保障局,第三人为吴丛福,在附带民事诉讼中原告为吴丛福,被告为重庆市涪陵区美帆实业有限公司。(2)附带民事诉讼以行政诉讼的成立为前提。在浙江省高级人民法院作出的(2015)浙行受终字第132号行政裁定书中写道“当事人可以提起行政附带民事诉讼,但上诉人在未提起相关行政诉讼的情况下要求解决民事争议,不符合法律规定”,所以对当事人提出的附带民事诉讼法院不予支持。当然也存在着人民法院对行政诉讼不予受理或者予以驳回的情况,此时附带的民事诉也会被裁定不予受理或者驳回。

    2012年起,重庆市就开始了行政附带民事诉讼的试点工作。笔者抽取了重庆市各法院关于审理行政附带民事诉讼22个审判案例(详见图表1),对其进行梳理后发现,行政诉讼所附带的民事诉讼大多以民事产权确认、工伤赔偿为主,也存在着一些民事赔偿、婚姻纠纷以及债权返还的案件。可以看出重庆市是对第61条以及《解释》第17条进行了扩大的解释,拓宽了附带民事诉讼的受案范围,有助于实质性的解决争议。虽然目前附带的民事诉讼案件类型还比较少,但是相信随着实践的推进,附带的民事诉讼的范围会越来越大,更加有助于实现“案结事了”的诉讼目的,更加可以维护当事人的合法权益。

    (三)其他要素

    1.行政附带民事诉讼的发起应当以当事人或利害关系人主动提起为前提。在行政诉讼附带民事诉讼中,对于附带诉讼的提起人民法院应坚持“不告不理”原则。假如行政诉讼当事人或者利害关系人在行政诉讼过程中没有提出相关民事争议的诉讼请求,那么法院不能依职权主动审理相关的民事争议。但是,假如人民法院在审理行政诉讼案件的过程中,发现相关的民事诉讼可以附带审理,符合附带诉讼的条件,人民法院应该提醒当事人可以提起附带民事诉讼,如果当事人放弃提起附带诉讼权利的,人民法院应当允许。

    2.提起行政诉讼的同时提起附带民事诉讼,或是在行政诉讼的一审过程中提出。《解释》第17条“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议,应当在第一审开庭前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出”,在姚星福、冉隆(龙)群诉石柱土家族自治县人民政府行政确认附带民事产权确认一案中,姚星福在审理过程中提出附带民事诉讼的请求,而被告以《解释》第17条进行抗辩,请求驳回原告的诉讼请求。石柱土家族自治县法院在出具的判决中写道“当事人一并提起民事诉讼,通过并案审理的方式,可以解决当事人之间相互关联的行政争议与民事纠纷……根据本案情况,原告可以提起行政附带民事诉讼。法院在审理此案时对法条进行了扩大理解,有效的节约了司法资源,减轻了当事人的诉累。笔者也对此持相同的态度,在审理相关的行政许可、行政登记等行政诉讼中,当事人在一审过程中提出的,法院应当予以支持。当然,假如附带的民事诉讼在行政诉讼提起之前或行政诉讼判决之后提起相关的民事诉讼,民事诉讼便失去的附带的意义,也就不能称之为行政诉讼附带民事诉讼了。

    三、展望:行政附带民事诉讼相关程序设计

    从宏观理论到微观具体操作上行政附带民事诉讼还有很长的一段路程,现阶段我国对于此种诉讼模式并没有对审判实践中如何操作予以具体规定,所以笔者试图在现有的相关法律法规下,通过几个重要的环节来对行政附带民事诉讼予以展望,为行政附带民事诉讼在具体的程序运行中设计一个实施框架,给“夹缝中生存”的行政附带民事诉讼铺设一条康庄大道。

    (一)诉讼管辖

    行政诉讼附带民事诉讼中,行政诉讼与民事诉讼有着不同管辖原则:在行政诉讼中,一般是作出具体行政行为的行政机关所在地有管辖权,而在民事诉讼中则是原告就被告,一般是被告居所地法院有管辖权,这就可能导致行政附带民事诉讼的管辖权存在冲突。那么,当该种冲突发生时行政附带民事诉讼将如何审理?有部分学者认为,只有行政附带民事诉讼中行政诉讼的管辖权与民事诉讼的管辖权同一时,才能进行行政诉讼附带民事诉讼。笔者认为,此观点不适当的减少了可能适用行政附带民事诉讼案件的数量,违背了行政附带民事诉讼减少当事人诉累的初衷;在行政诉讼与民事诉讼管辖权相冲突的情况下,根据行政诉讼与民事诉讼的主从关系(行政诉讼为主,民事诉讼为附带诉讼),管辖权应归于有权审理行政诉讼案件的人民法院。

    (二)诉讼时效与起诉期限

    根据我国《行政诉讼法》第45条,公民、法人或者其他组织不服行政复议决定的,可以在收到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作出决定的,申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。第46条也规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益直接向人民法院起诉的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年,其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。

    根据我国《民法通则》第135条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为2年”;第136条“下列的诉讼时效期间为1年:(1)身体受到伤害要求赔偿的......”;第137条“诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是,从权利被侵害之日起超过20年的,人民法院不予保护。有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期限。”

    从上述法律规定可以看出行政诉讼与民事诉讼的诉讼时效具有较大差异,如何协调民事诉讼与行政诉讼中诉讼时效的冲突,关系到行政附带民事诉讼程序的开展。笔者认为,行政诉讼适用行政诉讼法的相关规定,民事诉讼部分适用民事诉讼法的相关规定。所以可能出现以下几种情况:

    1、若行政诉讼与民事诉的讼诉讼时效均未届满,那么当事人便可同时提起民事诉讼或者在行政诉讼过程中提起附带的民事诉讼。

    2、若行政诉讼的诉讼时效届满而民事诉讼的诉讼时效未届满,此时法院将会裁定不予受理或者驳回行政诉讼,由于行政诉讼附带民事诉讼中,民事诉讼为附带诉讼,民事诉讼部分就需要当事人或者利害关系人另行起诉。

    3、若行政诉讼的时效尚未届满而民事诉讼的效届满,行政诉讼的当事人或者利害关系人依然可以提起行政诉讼附带民事诉讼。在民事诉讼中,如果诉讼时效期限届满,法院不能直接对案件不予受理或者作出驳回起诉,而是要受理民事诉讼,并且对民事诉讼的诉讼时效进行核实,假如超过诉讼时效期限,那么法院便可做出驳回诉讼请求的判决。所以,如果行政诉讼部分诉讼时效届满,当事人丧失的是起诉权,民事诉讼部分诉讼时效届满,当事人丧失的是胜诉权。此时的当事人是可以提起行政附带民事诉讼的。

    4、若行政诉讼与民事诉讼时效均已届满。针对行政诉讼部分法院可以不予受理或者驳回起诉,由于附带的民事诉讼是以行政诉讼的成立为前提的,所以附带的民事诉讼也应该不予受理或者驳回起诉。由于此时的当事人丧失的不是起诉权而是胜诉权,法院应该告知提起民事诉讼的当事人可以另行提起民事诉讼。

    (三)审理方式

    行政附带民事诉讼一般有两种审理方式,一是行政诉讼与民事诉讼一并审理;二是行政诉讼与民事诉讼分开审理,先审理行政诉讼再审理民事诉讼,根据案件本身的难易以及复杂程度来进行灵活的运用。

    当行政诉讼与附带的民事诉讼案件事实清楚,法律关系明确,人民法院可以将行政诉讼与民事诉讼一并审理,同时解决行政争议与民事争议,作出一份行政附带民事诉讼的法律文书;当出现附带的民事诉讼案情复杂,或受相关鉴定的影响不能及时审结,或需要采取公告的方式来送达法律文书等情况时,为了避免出现拖延行政案件的审理的结果,我们可以借鉴《刑事诉讼法》第102条“附带民事诉讼应当同刑事案件一并审判,只有为了防止刑事案件审判的过分迟延,才可以在刑事案件审判后,由同一审判组织继续审理附带民事诉讼”,可以对行政诉讼案件先行审理,待行政诉讼审理完结后,再由同一审判组织审理附带民事诉讼。

    (四)执行

    关于行政附带民事诉讼的执行一般主要集中在两个焦点问题:一个是执行时间,另一个是执行主体,这两个问题关系到行政附带民事诉讼如何执行,谁来执行,能否为行政附带民事诉讼画上一个圆满的句号。

    关于执行时间的问题。笔者认为,(1)当行政诉讼与附带的民事诉讼同时生效时,那么行政诉讼的判决与民事诉讼的判决同时执行;(2)当事人仅就行政诉讼部分提出上诉时,那么民事诉讼部分便不宜立即执行。作为行政诉讼的附带诉讼,民事诉讼应等待二审法院作出终审判决以后再决定是否执行,以免二审法院作出其他审判结果从而影响到附带民事诉讼一审结果;(3)当事人仅就附带民事诉讼部分提起上诉时,那么行政诉讼部分作为行政附带民事诉讼中的主诉讼是可以对生效的判决立即执行的。

    关于执行主体的问题。因为行政诉讼可能有两个执行主体,一个是法院,一个是行政机关,而民事诉讼的执行主体为人民法院。所以,笔者认为行政附带民事诉讼原则上应由人民法院执行,但其行政诉讼部分若有相关的法律法规明确规定由行政机关执行的,则应交由行政机关执行。

    结语

    自行政附带民事诉讼产生伊始就不断受到各方的质疑,这些质疑的声音无外乎是关于行政诉讼与民事诉讼两种独立的诉讼程序的融合问题。但是我们要看到,将两种独立的诉讼有机融合的行政附带民事诉讼,可以有效的化解行政争议与民事争议,真正做到“官了民也了”;其不仅节约了司法资源,减少了当事人的诉累,也有利于维护司法的权威与严肃,实现法治的统一与尊严。

    当然,行政附带民事诉讼这一审判模式确实没有具体的法律规定,相关法律的脉络性规定也注定其现在还处于蹒跚的阶段,但是我相信通过学者们的理论研究来夯实基础,通过司法人员的实践来逐步推进,行政附带民事诉讼这一审判模式必然会越来越完善,这条充满荆棘与鲜花的道路必然会拥有更多的掌声与认可。

责任编辑:郑州法院网编辑 禄亚楠    


 

 

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